Hier erstmals veröffentlichte Archivdokumente zeigen: Die Rechtfertigung von Bargeldobergrenzen ist falsch

6. 06. 2020 | In vielen Ländern der Währungsunion gibt es Obergrenzen für Barzahlungen. Europäische Zentralbank (EZB) und EU-Kommission haben sie alle gutgeheißen und sich dabei auf eine ziemlich obskure Rechsgrundlage gestützt. Mit Dokumenten aus den Archiven der EU-Institutionen kann ich zeigen, dass die Argumentation von EZB und Kommission auf einer Fehlinterpretation beruht.

Zu nationalen Gesetzesvorhaben, die den Kompetenzbereich der EZB betreffen, muss die Notenbank gehört werden, bevor die Gesetze beschlossen werden. Bei Beschränkungen der Nutzung des von der EZB herausgegebenen gesetzlichen Zahlungsmittels Euro-Bargeld ist das unstrittig der Fall, etwa bei den gesetzlichen Obergrenzen für Barzahlungen, die viele Länder eingeführt haben.

Fragwürdige Ermächtigung zum Erlass einschränkender Regeln

Bis 2017 hat die EZB, wenn sie gefragt wurde, eine sehr kurze, zustimmende Stellungnahme abgegeben. Darin berief sie sich vor allem auf Erwägungsgrund 19 der Verordnung (EG) Nr. 974/98 des Rates vom 3. Mai 1998 über die Einführung des Euro.

Darin heißt es (Fettungen in Zitaten durchgängig von mir):

Banknoten und Münzen in nationaler Währungseinheit verlieren spätestens sechs Monate nach Ende der Übergangszeit die Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels. Von den Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung eingeführte Begrenzungen für Zahlungen in Banknoten und Münzen sind mit der den Euro-Banknoten und Euro-Münzen zukommenden Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels nicht unvereinbar.

Dies, so die Argumentation der EZB, stellt eine Ermächtigung für die Mitgliedsaaten dar, Beschränkungen für die Nutzung des gesetzlichen Zahlungsmittels aus Gründen der öffentlichen Ordnung einzuführen.

Beispielhaft sei die EZB-Stellungnahme zur 2012 in Spanien eingeführten Barzahlungsobergrenze von 2500 Euro zitiert:

The ECB notes that the draft law is in compliance with Union law and in particular with recital 19 of Council Regulation (EC) No 974/98, which states (…) The ECB acknowledges that: (i) such other lawful means for the settlement of monetary debts, other than cash, are available in Spain; and (ii) the draft law’s objective of combatting tax evasion qualifies as a public reason outweighing the impact of the limitations on cash payments.

Den weit über Erwägungsgrund 19 stehenden Artikel 128 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der EU), der Euro-Bargeld zum gesetzlichen Zahlungsmittel erklärt, erwähnte die EZB in diesen Stellungnahmen regelmäßig nicht.

Ab 2017 entwickelte die EZB eine deutlich bargeldfreundlichere Haltung. Allerdings änderte sich die rechtliche Argumentation nicht. Die EZB bewertete nur die von ihr als erforderlich angenommene Verhältnismäßigkeit von Intensität der Rechteeinschränkung der Bürger und öffentlichem Interesse am Einschränkungszweck neu.

Die EZB wechselt ins Lager der Bargeldfreunde

Die EU-Kommission als Hüterin der Verträge ließ die Bargeldobergrenzen, bestärkt von der positiven Stellungnahme der EZB, regelmäßig anstandslos passieren. In einer vom EU-Rat auf deutsche Initiative angeforderten Wirkungsanalyse zu einer angedachten europaweiten Barzahlungsobergrenze einzuführen, verwendete die EU-Kommission im Januar 2017 die gleiche Argumentation mit Erwägungsgrund 19 und ignorierte Artikel 128 AEUV. Sie schrieb, bisher würden solche Obergrenzen auf nationaler Ebene eingeführt und sie würden generell als vereinbar mit europäischem Recht angesehen, denn:

For the euro area, Recital 19 of Council Regulation (EC) No 974/98 states that ‘limitations on payments in notes and coins, established by Member States for public reasons, are not incompatible with the status of legal tender of euro banknotes and coins, provided that other lawful means for the settlement of monetary debts are available.

Diese Begründung ist falsch, wie ich nun zeigen will. Denn Erwägungsgrund 19 hatte lediglich zum Ziel das Nebeneinander von nationalen Banknoten und -münzen und Euro-Banknoten und -münzen während der Übergangszeit zu regeln. Seit dem Ende dieser Übergangszeit ist er obsolet.

Wer sich für die ziemlich lange und verwickelte Geschichte meiner Archivanfragen interessiert, findet diese hier:

Meine Anfragen bei den EU-Archiven

Was Erwägungsgrund 19 tatsächlich besagt

Ein Blick in die Entstehungsgeschichte der Euro-Einführungsverordnung zeigt sehr deutlich, dass Erwägungsgrund 19 keinesfalls bezwecken sollte, den Mitgliedstaaten die Kompetenz zu geben, die Verwendung von Euro-Banknoten und -münzen einzuschränken, schon gar nicht dauerhaft. Das kann ich dank der Dokumente aus den EU-Archiven erstmals zeigen.

Der Zweck der Verordnung

Im Kommissionsentwurf vom 21.10.1996 der Euro-Einführungsverordnung heißt es zum Zweck der Verordnung (Fettungen von mir):

Verordnung des Rates über die Einführung des Euro (Artikel 109 I Absatz 4 EG-Vertrag). Mit dieser Verordnung sollen die währungsrechtlichen Vorschriften für die Mitgliedstaaten festgelegt werden, für die keine Ausnahmeregelung gilt. Die Verordnung würde am l. Januar 1999 in Kraft treten. Sie sieht vor, daß der Euro an die Stelle der nationalen Währungen tritt. Für einen spätestens am 31.12.2001 endenden Übergangszeitraum werden die nationalen Währungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten zu Untereinheiten des Euro umdefiniert. ln diesem Zeitraum sind die Euro-Einheit und die nationalen Währungseinheiten rechtlich gleichwertig. Der Verordnungstext umfaßt Regeln für die Verwendung der nationalen Währungseinheit und des Euro in dessen eigener Einheit. Außerdem werden Bestimmungen über Euro-Banknoten und Euro-Münzen festgelegt; diese werden spätestens am 31.12.2001 in Umlauf gesetzt.

Noch prägnanter heißt es in einem Ratsdossier vom 25. November 1996 zum Zweck der Euro-Einführungsverordnung:

Bei dieser Verordnung geht es vor allem um die Ersetzung der Währungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten durch den Euro, um Übergangsvorschriften insbesondere über die rechtliche Gleichwertigkeit der Landeswährungen und des Euro und die Umstellung von Schulden sowie um Vorschriften für die Ausgabe von Banknoten und Münzen in Euro.

Das macht deutlich, dass die Euro-Einführungsverordnung ganz überwiegend der Regelung der Einführung des Euro und der Übergangszeit diente und nicht beabsichtigte, die Kompetenzen der Mitgliedstaaten nach Einführung des Euro und Ablauf der Übergangszeit umfassend zu regeln.

Die Entstehungsgeschichte des Erwägungsgrunds

Im Kommissionsentwurf der Euro-Einführungsverordnung vom 21. Oktober 1996 lautete Erwägungsgrund 14 (später 19) noch:

Banknoten und Münzen in nationaler Währungseinheit verlieren spätestens sechs Monate nach Ende des Übergangszeitraums die Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels. Aus praktischen Gründen könnte es angezeigt sein, die Euro-Banknoten und Euro-Münzen bereits kurze Zeit vor Ende des Übergangszeitraums einzuführen.

In der Version vom 25.11.1996 wird dem erstmals die Formulierung hinzugefügt, die von manchen als Ermächtigungsnorm für Bargeldbegrenzungen herangezogen wird:

(14) Banknoten und Münzen in nationaler Währungseinheit verlieren spätestens sechs Monate nach Ende des Übergangszeitraums die Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels. Aus praktischen Gründen könnte es angezeigt sein, die Euro-Banknoten und Euro-Münzen bereits kurze Zeit vor Ende des Übergangszeitraums einzuführen. Von den Mitgliedstaaten aus Verwaltungsgründen eingeführte Begrenzungen für Zahlungen in Banknoten und Münzen sind mit der den Euro-Banknoten und Euro-Münzen zukommenden Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels nicht unvereinbar, sofern andere rechtliche Mittel für die Begleichung von Geldschulden bestehen.

Die Platzierung des fraglichen Satzes im Erwägungsgrund 14, der die Übergangszeit regeln sollte, zeigt jedoch schon, dass mit der fraglichen Formulierung lediglich eine Regelung des befristeten Nebeneinanders von einer Vielzahl an nationalen Banknoten und Münzen beabsichtigt war, die alle rechtlich mit Euro-Banknoten und -münzen gleichgestellt waren.

Korrespondierende Artikel und Erwägungsgründe

Erwägungsgrund 8 der Euro-Einführungsverordnung lautet:

Zur Vorbereitung eines reibungslosen Übergangs zum Euro bedarf es einer Übergangszeit zwischen dem Zeitpunkt, zu dem der Euro an die Stelle der Währungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten tritt, und der Einführung von Euro-Banknoten und Euro-Münzen. In dieser Übergangszeit gelten die nationalen Währungseinheiten als Untereinheiten des Euro. Dadurch werden die Euro-Einheit und die nationalen Währungseinheiten rechtlich gleichwertig.

Artikel 1 der Verordnung stellt klar, dass die “Übergangsperiode” die Zeit von Januar 1999 bis Ende Dezember 2000 bedeutet. Artikel 5 legt fest, das Artikel 6 bis 9 für diese Übergangszeit gelten.

Artikel 9, gültig nur in der Übergangszeit lautet:

Banknoten und Münzen, die auf eine nationale Währungseinheit lauten, behalten die Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels innerhalb ihres jeweiligen Gültigkeitsgebiets wie am Tag vor Inkrafttreten dieser Verordnung.

In der dreijährigen Übergangszeit, in der Euro-Banknoten und Münzen noch nicht umliefen, waren also die nationalen Banknoten und Münzen rechtlich gleichwertige (nicht-dezimale) Untereinheiten des Euro und gesetzliches Zahlungsmittel. Letztere Eigenschaft war jedoch jeweils begrenzt auf ihren territorialen Gültigkeitsbereich vor Beginn der Währungsunion.

Gleichzeitig mit der Ergänzung von Erwägungsgrund 14 (19) wurde im selben Verordnungsentwurf vom 25.11.1996 dem korrespondierenden Artikel 15 (1), der gestattete, dass die nationalen Münzen und Noten noch bis maximal sechs Monate nach Ende der Übergangszeit gesetzliches Zahlungsmittel bleiben können, ein Absatz 2 hinzugefügt, der lautete:

Jeder teilnehmende Staat kann für eine Dauer von bis zu sechs Monaten nach Ende des Übergangszeitraums Regeln für die Verwendung von auf seine nationale Währungseinheit im Sinne des Artikels 6 Absatz 1 lautende Banknoten und Münzen festlegen sowie alle Maßnahmen ergreifen, die erforderlich sind, damit diese Banknoten und Münzen leichter aus dem Verkehr gezogen werden können.

Erwägungsgrund 14 (19), Erwägungsgrund 8 und die Artikel 9 und 15 Abs. 1 und insbesondere der hinzugefügte Abs 2 sind im Zusammenhang zu sehen.  In der Übergangszeit waren nationale Banknoten und -münzen rechtlich Euro-Banknoten und -münzen gleichgestellt. Sie waren so etwas wie Euro-Bargeld mit krummen Euro-Werten und anderen Bezeichnungen. Die nationalen Banknoten und Münzen waren alle gesetzliches Zahlungsmittel. Es bestanden aber in vielen Ländern Regelungen, wonach nur die eigene nationale Währung gesetzliches Zahlungsmittel war.

Die darin enthaltene Inkonsistenz wird in einem internen Kommissionspapier vom 10.10.1996 zur Artikel 9 deutlich angesprochen (meine Übersetzung aus dem Französischen):

Dieser Artikel etabliert die Grenzen des Umlaufs der nationalen Banknoten und Münzen während der Übergangszeit, obwohl es sich um unterschiedliche Einheiten derselben Währung mit gleicher Rechtskraft handelt. Es wird jedoch nicht spezifiziert, was die Bestimmungen der Währungsgesetze der Mitgliedstaaten sein werden, die in bestimmten Fällen Zahlungen in Fremdwährung verbieten. Sind das nationale Geld und der Euro nach den nationalen Währungsgesetzen einer Fremdwährung gleichgestellt oder nicht? Daraus ergibt sich das allgemeinere Problem des gesetzlichen Zahlungsmittels, und der Frage ob andere Zahlungsmittel von Rechts wegen angenommen werden müssen und dürfen (acceptabilité légal) um eine Schuld zu tilgen.

Kurz danach wurde die Ergänzung in den Erwägungsgrund 14 (heute 19) aufgenommen, dass nationale Währungen anderer Länder jeweils in der Übergangsphase weiterhin wie Fremdwährungen behandelt werden durften, obwohl sie Einheiten des gesetzlichen Zahlungsmittels Euro waren. Erwägungsgrund 14 (19) sollte klarstellen, dass solche – nur für die Übergangszeit relevanten – Beschränkungen keine Verletzung der Eigenschaft des Euro-Bargelds eines gesetzlichen Zahlungsmittels darstellen sollten. Das war nötig, weil aus offenkundigen Praktikabilitätserwägungen nicht beabsichtigt war, die Empfänger von Geldleistungen zu verpflichten, nationale Banknoten aus allen Ländern der Währungsunion anzunehmen.

Die Klarstellung in Erwägungsgrund 14 (19) wurde um so mehr nötig, weil der neue Artikel 15 Abs 2 den Staaten die Möglichkeit eröffnen sollte, in der sechsmonatigen Nach-Übergangszeit nicht nur die Verwendung der noch  nationalen Banknoten und Münzen anderer Länder mit einschränkenden Regeln zu versehen, sondern auch die des eigenen Landes, obwohl sie weiter gesetzliches Zahlungsmittel waren. Den Staaten wurde durch Absatz 2 ausdrücklich das Recht eingeräumt  “alle Maßnahmen (zu) ergreifen, die erforderlich sind, damit diese Banknoten und Münzen leichter aus dem Verkehr gezogen werden können”. Dazu gehörte in der Praxis, dass zwar Geschäfte und Banken nationale Banknoten noch annehmen sollten, aber nicht wieder in Umlauf bringen durften. Da die nationalen Banknoten de jure Euro-Banknoten gleichgestellt waren, musste mit Erwägungsgrund 14 (19) klargestellt werden, dass derartige Beschränkungen der Zahlungsmitteleigenschaft von nationalen Banknoten und -münzen nicht mit der Eigenschaft von Euro-Banknoten und -münzen eines gesetzlichen Zahlungsmittels in Konflikt stehend betrachtet werden sollten.

Gern übersehene, wichtige Formulierungsdetails

Im Erwägungsgrund 14 (19) ist nur von Begrenzungen für Zahlungen in Banknoten und Münzen, ohne den Zusatz „Euro“, die Rede. Diese seien mit der den Euro-Banknoten und Euro-Münzen zukommenden Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels nicht unvereinbar. Wenn man sich bewusst gemacht hat, dass es in dem Erwägungsgrund um die Regelung des Nebeneinanders von nationalem und Euro-Bargeld geht, wird das sonst sehr leicht zu übersehende Formulierungs-Detail klar sichtbar und bedeutungsschwer. Nationale Banknoten sind eigentlich eine spezielle Art von Euro-Bargeld, aber die Begrenzung seiner Nutzung soll trotzdem nicht als Angriff auf die Eigenschaft des Euro-Bargelds als gesetzliches Zahlungsmittel gewertet werden.

Aufschlussreich ist auch die Begriffswahl in der Bedingung in Erwägungsgrund 14 (19) “sofern andere rechtliche Mittel für die Begleichung von Geldschulden bestehen.” Die Verordnung enthält nämlich in Artikel 1 eine Definition des Begriffs “Rechtsinstrument” als “”Rechtsvorschriften, Verwaltungsakte, gerichtliche Entscheidungen, Verträge, einseitige Rechtsgeschäfte, Zahlungsmittel – außer Banknoten und Münzen – sowie sonstige Instrumente mit Rechtswirkung“. Rechtsinstrument wäre also ein Begriff gewesen, der genau gepasst hätte, wenn der Verordnungsgeber mit den alternativen Zahlungsmitteln unbare Zahlungsmittel im Sinne gehabt hätte, so wie das in den Rechtfertigungsversuchen für Bargeldobergrenzen verstanden wird.

Wenn es dagegen – wie hier vertreten – darum gehen sollte, nur den Einsatz einer bestimmten Art von Banknoten und Münzen zu begrenzen, nämlich der nationalen anderer Länder, unter der Bedingung, dass Banknoten und Münzen des eigenen Landes oder Euro-Banknoten und Münzen verfügbar sind, passte der Begriff Rechtsinstrument nicht. Denn Banknoten und Münzen fallen gerade nicht unter die Definition von Rechtsinstrument. Deshalb wurde auf den nicht definierten Begriff “rechtliche Mittel” ausgewichen.

Verwaltungsgründe oder Gründe der öffentlichen Ordnung

Erst im konsolidierten Verordnungsentwurf vom 12. Juni 1997 ist im einschlägigen Erwägungsgrund „aus Verwaltungsgründen“ erstetzt durch „aus Gründen der öffentlichen Ordnung“. Eine Erläuterung dazu war in den Archivdokumenten nicht zu finden. Vermutlich soll die Neuformulierung eine enge Auslegung vermeiden, da man ja den Regierungen der Mitgliedstaaten in der Nach-Übergangszeit freie Hand geben wollte, alle einschränkenden Regelungen zu treffen, die sinnvoll erschienen, die nationalen Banknoten und Münzen schnell aus dem Umlauf zu bekommen.

Resümee

Die Entstehungsgeschichte und die Begründung der Euro-Einführungsverordnung gibt keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Formulierung in Erwägungsgrund 19 “Begrenzungen für Zahlungen in Banknoten und Münzen sind mit der den Euro-Banknoten und Euro-Münzen zukommenden Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels nicht unvereinbar”, den Mitgliedsstaaten eine Kompetenz zuweisen sollte, nach Ende der Übergangs-und Nach-Übergangszeit die Verwendung des Euro-Bargelds als Zahlungsmittel zu begrenzen. Vielmehr deutet alles darauf hin, dass lediglich klar gestellt werden sollte, dass Begrenzungen der Verwendung nationaler Banknoten und Münzen während der Übergangs- und Nach-Übergangszeit möglich sein sollten, ohne in Konflikt mit der Eigenschaft des Euro-Bargelds als eines gesetzlichen Zahlungsmittels zu kommen.

Zitierte Dokumente:

Entwurf Kom 21.10.1996

Entwurf Kom 25.11.96

COM_Chefs 10.10.96 FR

Konsolidierter Entwurf 12.6.97de

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Änderungshinweis (7. 06. 2020, 19 Uhr): Im Zuge der Übersetzung des Textes ins Englische fielen mir Gliederungsschwächen und sinnvolle Ergänzungen auf, die ich auch im deutschen Text bereinigte bzw. vornahm. Das betrifft vor allem den Abschnitt “Korrespondierende Artikel und Erwägungsgründe”. In anderen Abschnitten wurden kleinere Änderungen und Korrekturen vorgenommen.

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