Amtszeitbegrenzung, das Ende der Berufsparlamentarier

24. 1. 2021 | Hören | Henry Mattheß. Vor knapp einem halben Jahrhundert, als ABBA ihre erste Single aufnahmen und sich die DDR-Rockband City zusammenfand, als der erste wissenschaftliche Taschenrechner auf den Markt kam und in Bundesbehörden die Anrede “Fräulein” verboten wurde, zu Zeiten von Watergate und Vietnam-Krieg, wurde 1972 Wolfgang Schäuble Mitglied des Bundestages. Seither gab es sicher viel Abschied, aber nicht bei Schäuble und dem Bundestag.

Auch andere Berufspolitiker brachten es bis zu ihrem Ausscheiden 2017 auf eine erstaunliche Zeit als Abgeordnete: Heinz Riesenhuber 41, Norbert Lammert 37, Hans-Christian Ströbele 32, Gerda Hasselfeldt und Gerno Erler 30 Jahre. Viele weitere Abgeordnete sind aktuell schon deutlich über 20 Jahre Mitglieder des Parlamentes. Man kann bei ihnen mit Recht von Berufspolitikern sprechen, bei denen das Bundestagsmandat zur festen Größe der Lebensplanung geworden ist.

Abgeordnetenmandate im Licht der Statistik

Ob es sich bei den genannten Beispielen eher um statistische Ausreißer handelt, die eine Amtszeitbegrenzung nicht rechtfertigen könnten, ist in einem Datenhandbuch des Deutschen Bundestages von 2019 überprüfbar. Laut diesem wird sich die Verweildauer der Abgeordneten am Ende der laufenden 19. Wahlperiode wie folgt darstellen: 37% sitzen seit vier, 21% seit acht und 42% seit zwölf und mehr Jahre in der höchsten Volksvertretung Deutschlands.

Ginge man von einer angenommenen Amtszeitbegrenzung von acht Jahren aus, müsste bei der nächsten Bundestagswahl nicht nur Wolfgang Schäuble, sondern mit ihm 63% aller Abgeordneten Abschied nehmen und neuen Volksvertretern Platz machen, was rund 440 von aktuell 709 betreffen würde. Zu Recht dürfte dies als eine personelle Runderneuerung des Parlaments bezeichnet werden. Die erstaunliche Höhe des Anteils illustriert eine über Wahlperioden hinweg aufgelaufene Blockierung neuer Abgeordneter infolge einer fehlenden gesetzlichen Amtszeitbegrenzung.

Bisher liegt der Anteil erstmalig Gewählter je Wahlperiode zwischen rund einem Viertel und einem Drittel aller Abgeordneten. Das hört sich eigentlich ganz gut an, bedeutet aber nicht, das die oben genannten 63% Langzeitabgeordneten zwingend Platz machen müssten. Denn Hauptgrund für ein Ausscheiden sind Wahlverluste der Parteien, was in der Regel die „Jung“abgeordneten auf den hinteren Parteilistenplätzen trifft, während Langzeitparlamentarier auf den sicheren vorderen Listenplätzen trotz Manadatsverlusten ihrer Partei weiterhin im Bundestag verbleiben und so Amtszeit an Amtszeit reihen können.

Zeitliche Begrenzung des Abgeordnetenamtes – was bringt es?

Bezüglich der von den Parteien aufgestellten Wahllisten zeigt sich eine erste durchschlagende Wirkung einer Amtszeitbegrenzung: Parteien wären endlich gezwungen, regelmäßig die vorderen sicheren Listenplätze von langjährigen Platzhirschen zu bereinigen und regelmäßig mit neuen Kandidaten zu besetzen. Dies könnte auch erhebliche (belebende) Auswirkungen auf innerparteiliche Diskussionsprozesse haben.

Weniger Langzeitabgeordnete können für ein Parlament weniger verfestigte Hierarchien, Netzwerke und Lobbyismuskontakte bedeuten, welche besonders bei personeller Konstanz gedeihen und Bestand haben. Neueinsteigern böten sich bessere Entfaltungsmöglichkeiten, haben sie doch bisher als Neulinge des Parlamentsbetriebes meist keine andere Wahl, als sich in bestehende Hierarchien der alten Hasen ein- und unterzuordnen. Und besonders wichtig: Der verfassungswidrige Fraktionszwang könnte nur in der ersten Wahlperiode eines Abgeordneten seine Disziplinierung bewirken. Außerdem verlöre der Bundestag für die typischen Parteikader an Attraktivität, die ihr Leben als Berufspolitiker planen. Auch würde dem Einzug von Routine und Amtsmüdigkeit vorgebeugt.

Bundestag nicht repräsentativ für das Volk, das er vertritt

Ebenso wie langjährige Berufsparlamentarier stellt die unzureichende Berücksichtigung von Interessen sozialer Gruppen des Volkes im Bundestag ein Problem dar – trotz Artikel 38 Grundgesetz: „Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages… sind Vertreter des ganzen Volkes.“ Auch wenn es weder möglich noch nötig ist, die gesamtgesellschaftliche Struktur personell spiegelbildlich im Parlament abzubilden, prägt die soziale Zusammensetzung des Bundestages maßgeblich seine Entscheidungen mit.

Im Parlament unterrepräsentiert sind z.B. Frauen, sehr alte Menschen und Einwanderer. (Bei Letzteren ist dies jedoch nur der Fall, wenn die Gesamtbevölkerungszahl zugrunde gelegt wird (-15%). Werden nur die Wahlberechtigten betrachtet, liegt die Differenz bei geringeren -2,5%.) Vollkommen überrepräsentiert sind hingegen mit 86,9% Akademiker, deren Anteil in der Bevölkerung 18,5% beträgt. Arbeiter und geringer Qualifizierte sind dafür stark unterrepräsentiert.

Allerdings bleibt fraglich, inwieweit eine Amtszeitbegrenzung die soziale Struktur der Volksvertretung beeinflussen kann, wird diese ja nicht im Bundestag, sondern von der Kandidatenaufstellung in den Parteien bestimmt. Eine Amtszeitbegrenzung kann nur den Wechsel von Abgeordneten im Parlament befördern. Inwieweit sich dieser indirekt auch auf die Kandidatenauswahl der Parteien im Sinne von mehr sozialer Repräsentativität der Volksvertretung auswirken würde, bliebe abzuwarten.

Eine solche Änderung der sozialen Zusammensetzung und ein Mehr an gesellschaftlicher Vielfalt und Ideen im Bundestag erhofft sich eine jüngst auf change.org gestartete Petition von Amtszeitbegrenzungen. Zielrichtung der Initiative ist erkennbar die Beförderung linksidentitärer Themen. Dagegen scheint Amtszeitbegrenzung als Möglichkeit einer strukturellen Kontrolle der Volksvertretung durch das Volk, dem Souverän, nicht mit im Fokus zu stehen. Zumindest wird im Text der Petition der staatstheoretische Begriff Volk konsequent mit dem soziologischen der Zivilgesellschaft umschifft, als ob der Bundestag nur die Vertretung der Zivilgesellschaft und nicht des ganzen Volkes wäre. (Ausführlich zu diesem Unterschied hier)

Internationale Beispiele für Amtszeitbegrenzungen

Nur Mexiko und 15 Bundesstaaten der USA begrenzen die Amtszeiten von Parlamentariern. In Mexiko waren von 1917-2015 die Mandatszeiten für Mitglieder beider Parlamentskammern auf eine Wahlperiode begrenzt. Wahlen in Mexiko bedeuteten bis 2013 den Komplettaustausch der Abgeordneten. Seit der Wahl 2018 ist eine Amtszeit von bis zu zwölf Jahren möglich.

In mehreren Bundesstaaten der USA wurden im Zeitraum von 1990 bis 2000 Amtszeitbegrenzungen für Abgeordnete von meistens acht Jahren eingeführt. In 15 Bundesstaaten waren sie 2018 noch in Kraft, in anderen wurden sie von Gerichten annulliert oder von Parlamenten rückgängig gemacht. Sicher nicht zufälligerweise wurde etwa die Hälfte der Amtszeitbegrenzungen durch Volksabstimmungen eingeführt. In den USA setzt sich die Graswurzelbewegung term-limits movement (Bewegung für Amtszeitbegrenzung) für dieses Thema ein.

In Italien begrenzen die von belehrungsfreudigen deutschen Medien gern als Linkspopulisten betitelten Abgeordneten von MoVimento 5 Stelle (Fünf-Sterne-Bewegung) ihre Mandatszeit durch Selbstverpflichtung auf zwei Wahlperioden, ohne dass eine entsprechende gesetzliche Regelung in Italien existiert. In diesem Sinne wünscht man sich mehr Mut für Populismus in Deutschland, also für Dinge, die im Volk auf breite Zustimmmung treffen könnten.

Der Weg zur Amtszeitbegrenzung

In Deutschland wäre als erster Schritt zu einer möglichen Amtszeitbegrenzung eine breite Diskussion über das Pro und Kontra nötig. Vermutlich wissen die meisten nicht, dass ein häufigerer Abgeordnetenwechsel keine höheren Pensionskosten für die Steuerzahler bedeuten würde, da die Altersversorgung sich nach der Anzahl der Jahre im Bundestag bemisst. Auch ob unter häufigeren Abgeordnetenwechsel die Qualität der parlamentarischen Arbeit leiden könnte, wäre zu diskutieren. Es schließt sich die Frage an, ob auch für Regierungsämter wie Bundeskanzlerin und Minister eine Amtszeitbegrenzung sinnvoll wäre?

Das Haupthindernis für die Einführung von Mandatszeitbegrenzungen dürften – infolge fehlender Volksentscheide auf Bundesebene – die Betroffenen selbst, also die Abgeordneten sein, die ihre eigene Befristung beschließen müssten. In den USA gab es Volkabstimmungen oder Wähler forderten von Wahlkandidaten entsprechende Absichtserklärungen ein. Zumindest Letzteres könnte bei der kommenden Bundestagswahl in Deutschland praktiziert werden.

Bedauerlicherweise beziehen maßgebend mit Demokratie befasste Vereine wie Mehr Demokratie e.V. keine Stellung: „Wir sehen derzeit davon ab, dass sich Mehr Demokratie e.V. zu diesem Thema positioniert“, befand der Verein 2010 in einem Thesenpapier über das Für und Wider einer „Begrenzung von Amtszeiten?„. Warum eigentlich?

Auch auf dem Blog des Vereins Parlamentwatch e.V. finden sich keine Betrachtungen zu Amtszeitbegrenzungen. Obwohl die Frage naheliegt, ob sich nicht viele vom Verein kritisierten Missstände durch eine Befristung der Abgeordnetenmandate strukturbedingt vermindern würden?

Zudem gibt es schon Bundestagsabgeordnete, die aus Erfahrung ihrer Abgeordnetentätigkeit eine Amtszeitbegrenzung in die Praxis umgesetzt haben. So Jan van Aken (DieLinke), der nach zwei Wahlperioden, also acht Jahren, auf eigenen Entschluss aus dem Bundestag ausschied und resümierte:

Politisch bin ich überzeugt, dass es am besten wäre, wenn die Mandatsdauer für alle Abgeordnete auf acht Jahre begrenzt wäre. Dann würde sich die Zusammensetzung des Bundestages ändern und alles viel lebendiger werden. Wenn die Abgeordneten wissen, dass sie sowieso nicht noch einmal antreten dürfen, sind sie auch nicht mehr so an Fraktionsdisziplin gebunden.“

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