Die ursprüngliche Verheißung war, dass sich die Wirtschaftsstrukturen und Wohlstandsniveaus der Mitglieder der Währungsunion annähern würden. Die ärmeren Länder sollten aufholen. Das ist nicht passiert, im Gegenteil. Philipp Heimberger vom Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW) warnt in einer Analyse von Oktober 2018:
„“Die Polarisierung der Produktionsstrukturen zwischen Kernländern und den Ländern der südlichen Peripherie stellt das größte Risiko für das Fortbestehen der Währungsunion dar.“
Während die deutsche Volkswirtschaft seit Beginn der Währungsunion 1999 bis 2017 um 27 Prozent und die österreichische sogar um 33 Prozent gewachsen ist, waren es in Italien nur bescheidene sechs Prozent und in Portugal 12 Prozent. In Griechenland lag das Bruttoinlandsprodukt 2017 inflationsbereinigt auf dem gleichen Niveau wie 19 Jahre vorher. Während der Anteil der deutschen Industrie an der Wertschöpfung auf hohem Niveau fast stabil blieb, ging er in der Peripherie kräftig zurück.
Die EU und der Internationale Währungsfonds (IWF) sehen die Schuld am Zurückfallen der Peripherie bei den Regierungen der Südländer. So schreibt die Europäische Zentralbank (EZB):
„“Konvergenz liegt hauptsächlich in der Verantwortung der nationalen Regierungen.“
Dass es keine Konvergenz gebe, habe mit schwachen Institutionen, strukturellen Starrheiten, schwachem Produktivitätswachstum und nicht ausreichenden Maßnahmen gegen Hauspreisblasen zu tun. Ganz ähnlich schreibt auch der IWF:
„“Einkommenskonvergenz setzt Reformen voraus, die das Produktivitätswachstum in den nachhängenden Ländern antreiben.“
Zentrifugale Kräfte
Für Michael Landesmann und Roman Stöllinger vom WIIW machen es sich EZB und IWF zu einfach. „Die Qualität der Institutionen hängt eng mit dem wirtschaftlichen Entwicklungsniveau zusammen“, halten sie gegen. Man könne nicht einfach einfordern, dass eine weniger entwickelte Wirtschaftsnation Institutionen auf dem Qualitätsniveau der fortschrittlichsten haben sollte.
Heimberger macht in seiner Analyse „selbstverstärkende Prozesse“, ohne kompensierende Gegenkräfte im Rahmen der Währungsunion verantwortlich für die ökonomischen Fliehkräfte. Sie hätten dazu geführt, dass das technologisch führende Deutschland seinen industriellen Vorsprung weiter ausbauen konnte, während die Peripherie weiter zurückfiel.
Als Ursache identifiziert er etwas, was in der von EU-Kommission, EZB und IWF zugrunde gelegten neoklassischen Theorie kaum vorkommt: die Vorteile der Massenproduktion. Wenn Handelshemmnisse abgebaut werden und sich dadurch der Markt vergrößert, profitieren die führenden Anbieter hochwertiger, komplexer Produkte am meisten. Denn sie sind besonders auf einen großen Absatzmarkt angewiesen, um die hohen Fixkosten aus Forschung und Entwicklung auf viele Produkteinheiten verteilen zu können. Weil bei solchen Produkten die Durchschnittskosten mit steigender Produktionsmenge besonders stark sinken, ist bei ihnen die Tendenz der Marktkonzentration auf die führenden Anbieter besonders stark. Dieser Effekt begünstigt gemäß dem Gravitationsmodell des Handels vor allem Unternehmen im Zentrum eines Handelsraums, da diese den Gesamtmarkt mit den geringsten Transportkosten bedienen können. Die weitere Vertiefung des gemeinsamen Binnenmarktes, die die EZB als Strategie für mehr Konvergenz vorschlägt, könnte daher ohne kompensierende Maßnahmen eher das Gegenteil von Konvergenz bewirken.
Begriffe wie Zentrum und Peripherie kommen in den Analysen von EU, IWF und EZB zur Konvergenz kaum oder gar nicht mehr vor; die Tendenz zur Marktkonzentration bei hohen Fixkosten entsprechend auch nicht. Heimberger kritisiert den Ansatz der EU-Kommission mit deutlichen Worten:
„“Einseitige Betonung von Strukturreformen und solider Finanzpolitik ist mit einem Konvergenzprozess nicht kompatibel.“
Nötig sei eine Industriepolitik auf europäischer Ebene. Andernfalls werde die immer weiter zunehmende Polarisierung zwischen industriellen Gewinnern und Verlierern zu „toxischen Konflikten“ führen, die die Währungsunion gefährden.
Landesmann und Stöllinger stellen zwar fest, dass es seit einigen Jahren ein neu erwachtes Interesse der Ökonomen an Industriepolitik gebe. Sie bemängeln aber, dass dieses sich sehr stark auf die Bedürfnisse der führenden Industrieländer beziehe und die Weiterentwicklung der fortschrittlichsten Technologien und Verfahren fördert. Eine ökonomische Forschungsrichtung, die vor allem mit dem Harvard-Ökonomen Philippe Aghion verbunden ist, betont demgegenüber, dass Länder an der Spitze der technologischen Entwicklung eine andere Industriepolitik brauchen als technologisch weniger entwickelte Länder. Die Nachzügler bräuchten, so die WIIW-Forscher, eine Förderung ihrer Kapazität zur Verwendung der bereits entwickelten Technologien und Verfahren.
„Interner Kolonialismus“
Der norwegische Wirtschaftshistoriker Erik Reinert spricht sogar von „internem Kolonialismus“ in der EU, weil die Gemeinschaftsinstitutionen den offenkundigen Unterschied zwischen der gesamtwirtschaftlichen Wertigkeit verschiedener Branchen und Produkte ignorierten – zum Nachteil der Peripherie. Je standardisierter die Produkte, desto höher ist der Wettbewerbsdruck und desto geringer die Wertschöpfungsquote. Ganz unten stehen typischerweise Landwirtschaft und einfache Dienstleistungen, ganz oben komplexe industrielle Produkte. Wirtschaftliche Konvergenz würde verlangen, den Nachzüglern dabei zu helfen, die Komplexitätsleiter hinaufzusteigen. Stattdessen werde ihnen geraten, durch Kostensenkungen wettbewerbsfähiger zu werden.
Zum Beleg führt Reinert den Wandel in der Definition des Industrieländerklubs OECD von Wettbewerbsfähigkeit an. 1992, als der Vertrag von Maastricht unterschrieben wurde, war sie definiert als „das Ausmaß, in dem ein Land das heimische Einkommen steigern und gleichzeitig Güter und Dienste produzieren kann, die gegenüber ausländischen Konkurrenten bestehen können“. Im Jahr 2015 war Wettbewerbsfähigkeit für die OECD dagegen „ein Maß für den Vorteil oder Nachteil eines Landes beim Verkaufen seiner Produkte auf internationalen Märkten“, gemessen vor allem anhand der Lohnstückkosten.
Das Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen, bedeutete also 1992 höherwertige Produkte zu erzeugen, die höhere Löhne ermöglichen, 2015 dagegen, die Löhne und damit die Lohnstückkosten zu senken. Eine solche Strategie führe aber, so Reinert, zu Wettbewerbsvorteilen, vor allem bei einfachen Produkten und verstärke so eher die Divergenz der Wirtschaftsstrukturen.
